唐代所行制度大都因循隋朝。自太宗至玄宗，逐步完备。中央集权制得以充分发展。决策系统以皇帝为中心，由宰相、中书省和门下省共同组成。
一、皇帝制度
军国大事，皆由皇帝最后决定，以诏敕下达有关部门。诏敕的形式共7种：册书、制书、慰劳制书，发敕（手诏）、敕旨、论事敕书、敕牒。其中，册书、制书最为隆重、重要，发敕（手诏）最为常用。诏敕若涉军国大事，必须用皇帝之玺。隋朝以来，便有皇帝八玺制度。八玺名为“神宝”“受命宝”“皇帝行宝”“皇帝之宝”“皇帝信宝”“天子行宝”“天子之宝”“天子信宝”，分别用于不同场合。八玺由门下省符宝郎掌管，须经皇帝批准，当面启用。
辅助诏敕而行，另有符节制度。当时，有铜鱼符、传符、随身鱼符、木契、旌节等。使用与掌管，都有严格规定。所有符节都分左、右两半，左半由门下省符宝郎掌管，右半由各有关部门执事官掌管。有事用左符传命，左右符合，方可施行。
当时，皇帝的至高无上之权也是受到一定制约的。中书省“掌军国之政令”，负责拟定诏敕。门下省“掌出纳帝命”，如觉不妥，有权封还中书省。通常情况下，皇帝的旨意必须经中书省出旨、门下省审覆画可，才能颁于尚书省施行。不经这样的程序，就是违制，可以不承认。这一制度，太宗时执行得最有成效，因而失误少。
围绕皇帝制度，皇储制度也较前代完备。皇太子所居东宫，建置了一套体系完备的职官系统，俨然一个“小朝廷”。
此外，围绕皇帝的礼仪制度、舆服制度、陵寝制度、后宫制度、宗室制度，也都进一步发展起来，达到前所未有的完备程度。
二、宰相制度
隋朝尚书、内史、门下三省长官虽然“共执朝政”，但被正式称为“宰相”者唯左、右仆射，而三省的运转轴心在尚书都省。这就是所谓“参议国之大事”的三公，“坐于尚书都省。朝之众务，总归于台阁。”而到唐初，则以三省长官为“真宰相”，因而称“其制定于唐”。三省名称，已固定为尚书省、门下省、中书省；三省长官分别为左、右仆射各1人，侍中2人，中书令2人。三省长官，“自武德以来，常于门下省议事，即以议事之所谓之政事堂。”实际上，政事堂主要是协调中书、门下两省关系，即中书出令、门下封驳，争论不决，则先在政事堂议定，然后再奏闻。
武则天当政时，政事堂成为宰相议决军国大事的最高决策机构。宰相在政事堂议政，实行轮流“秉笔”之制。秉笔宰相称“执政事笔”，即首席宰相，主持政事堂会议，总其记录。有诏敕签发，需宰相同署名者，除特别重大之事，可由秉笔宰相代署。光宅元年（684），裴炎以中书令“执政事笔”，便将政事堂由门下省移到中书省。从此，决策重心由门下省转至中书省。但此时的宰相仍是兼职宰相，即“午前议政于朝堂，午后理务于本司”。三省长官，在政事堂议政是宰相，回到三省则是各部门长官。
到玄宗时，政事堂改为中书门下，政事印改为“中书门下之印”。正堂为宰相议政和办公之所，后院设吏、枢机、兵、户、刑礼五房，“分曹以主众务”，为处理各项事务的秘书机构。至此，政事堂制度进一步完备，成为宰相决策和日常办公的重要权力机构，宰相也不再回本部门主持工作了。
鉴于仆射为从二品，侍中、中书令为正三品，“品位既崇，不欲轻以授人，故常以他官居幸相职，而假以他名。”自太宗时，杜淹以吏部尚书参议朝政，魏征以秘书监参与朝政。“其后，或曰‘参议得失’‘参知政事’之类，其名非一，皆宰相职”。但因其本官品位稍低，实际只是副相。太宗晚年，又有“同中书门下三品”的名号，即“同侍中、中书令”官品，可进出政事堂。至中宗时，虽为仆射，但不带“同中书门下三品”衔，则不得参议朝政，不能入政事堂。“同中书门下三品”（简称“同三品”）逐渐成为固定职衔，取代“参知政事”一类名号为副相。高宗、武则天时期，又有“同中书门下平章事”（简称“同平章事”），“外司四品以下知政事者，遂以（同）平章（事）为名。”玄宗以后，“同三品”又为“同平章事”所取代，成为副相的一种固定名称。
三、决策程序
自隋入唐，三省分工明确。中书、门下两省，是中央决策系统的两个关键部门。两省均在皇城之北，合称“北省”，以别于在皇城内的“南省”——尚书省。
高祖武德三年（620），改内史（内书）省为中书省。高宗、武则天、玄宗时，一度改名西台、凤阁、紫微省，随即又恢复为中书省。置中书令2人，正三品，曾随省名改称西台右相、内史、紫微令、右相，被尊称为“令公”。中书令为正宰相，后来在政事堂办公，中书侍郎便成为本省实际长官。中书侍郎，置2人，正四品上，曾随省名改称西台侍郎、凤阁侍郎、紫微侍郎。中书舍人，置6人，正五品上，亦随省名改称，具体负责本省的中心工作。其中1人为“知制诰”，专门负责起草诏敕，列席政事堂会议。6人分别联系尚书省六部，协助宰相处理有关奏章。
门下省自隋炀帝改官制，逐渐摆脱宫廷杂务，至唐初已完全成为专司封驳、参决政事的重要决策部门。高宗、武则天、玄宗时，一度改名东台、鸾台、黄门省，不久即复为门下省，武德三年，改纳言为待中，置2人，正三品，曾随省名改称东台左相、纳言黄门监、左相。待中为正宰相，玄宗以后不再任命，门下侍郎始终为门下省实际长官。门下侍郎，置2人，正四品上，不任命侍中以后升为正三品，曾随省名改称东台侍郎、鸾台侍郎、黄门侍郎。给事中，置4人，正五品上，直接负责本省中心工作，审定诸司奏抄，“驳正违失”“诏敕不便者，涂窜而奏还，谓之‘涂归’。”
总括起来，唐朝这一阶段的决策程序大致如下：无论是“朝参”时皇帝与宰相议政，还是皇帝本人提出议题，都要先经政事堂会议商议决定，再由中书省知制诰拟就诏敕，送门下省审覆，如无不当，然后呈奏皇帝批准。诸司奏章，也得先经政事堂五房提出处理意见，政事堂会议议决后，再送中书、门下两省走程序。
资料来源：《西安地方志》2023年第5期
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