秦朝开创三公九卿制

秦帝国建立后,在因袭战国时期秦国官制的基础上,创立了以“三公九卿”为核心内容的中央集权官僚政治制度,对汉乃至此后二千多年的帝国中央官制产生了极其深远的影响。

所谓“三公九卿”,《周礼正义》言:“按婚义云:‘三公九卿者,六卿并三孤而言九,其三公又下兼六卿’。”《尚书·周官》说:“立太师、太傅、太保。兹惟三公,论道经邦,爕理阴阳,官不必备,惟其人。”《资治通鉴》胡三省注言:“汉承秦制,以丞相、太尉、御史大夫为三公。”

“三公”是秦帝国中央执政集团中最为重要的职官,即为丞相、太尉和御史大夫。

秦国制度原有相、相国之职。《史记·秦本纪》记,秦惠文王十年(前328)魏人张仪为秦相,或此为秦正式设相位之始。秦武王二年(前309)初置丞相,樗里疾、甘茂为左右丞相。《汉书·百官公卿表》载:“相国、丞相皆秦官,金印紫绶,掌丞天子助理万机,秦有左右。”据出土秦国铜器铭文可知,相国又称相邦。《荀子·王霸》言:“相者,论列百官之长,要百事之听,以饬朝廷臣下百吏之分,度其功劳,论其庆赏,岁终奉其成功,以效于君,当则可,不当则废。”杨宽言:“本来‘相’是诸侯朝聘宴享时辅导行礼的官,‘宰’是卿大夫的家臣,家宰总管一家的政务,邑宰掌管一邑的政务。但是在春秋时代某些国家已有总领百官的冢宰、太宰或相……到春秋晚期,当晋国进步的卿大夫开始使用官僚管理政务的时候,‘相’就成为官僚机构的首脑。”战国时期秦国的相已然成为国君之下、众臣之上的执政首脑,虽然仍承担一定的军事职责,但其职能越来越倾向于文官属性,《尉缭子·原官》言:“官分文武,王之二术也。”所谓“官分文武”,即指将、相之文武分途,政务的处理与军事作战皆朝着专业化方向发展,两者最终成为中央集权官僚制度下最重要的职能划分。秦帝国建立后,官僚制的文武之分更为明显,丞相最终成为帝国文官系统内的首席执政者,直接对皇帝负责,统领百官,总理全国政务,位列三公之首。

太尉原称尉、国尉,是秦帝国的首席武官,是负责全国军事事务的最高长官。《汉书·百官公卿表》言:“太尉,秦官,金印紫绶,掌武事。”在出土的秦封泥印文中,见有“邦尉之玺”“大(太)尉之印”,可见“邦尉”应是太尉之另一称呼。杨宽曾就《国语·晋语七》所记指出:“春秋时代晋国的上中下三军都设有尉,因为中军地位最尊,中军的尉又称元尉……秦国到秦昭王时也在大良造之下增设国尉一级(例如白起初为左庶长,后升左更,再升国尉,最后升为大良造)。秦国在统一全国后,以太尉经常掌管全国军事,便是沿袭国尉这个官职而来的。”林剑鸣根据文献和出土文字资料所见,认为“秦代官制是有‘太尉’一职,并因此而达到削夺丞相军权的目的”。

御史大夫,《汉书·百官公卿表》:“御史大夫,秦官。位上卿,银印青绶,掌副丞相。”统一六国前,秦国不见有此官名。统一以后,秦始皇二十六年有“御史大夫劫”,二世元年有“御史大夫臣德”,秦权铭文中也见有“御史大夫臣德”,可见御史大夫确为秦统一后所设。“掌副丞相”,意味着御史大夫的地位仅次于丞相。国君在宴会群臣时,往往是“执法在傍,御史在后”的。御史由于担任秘书工作,负责记录和接受、保管文件,就成为国君的耳目,带有监察的性质。到秦统一中国后,三公中的御史大夫,还是秘书兼监察性质,当是沿袭战国时代的官制而发展起来的。

秦帝国以丞相、太尉、御史大夫为中央执政集团的核心,三者直接对皇帝负责。丞相总理全国政务,太尉统领军事,御史大夫负责监察百官,三者互相制衡,共同构成了帝国的中央权力中枢。“三公”的设置奠定了此后二千年帝国中央官僚制度的基本格局。

秦帝国在“三公”之下又设有“九卿”,分别管理帝国不同的政务部门。所谓“九卿”包括:

奉常(掌管宗庙祭祀礼仪)

郎中令(掌管宫内传达和警卫)

卫尉(掌管宫门的警卫)

太仆(掌管车马)

廷尉(掌管司法)

典客(掌管诸归义蛮夷)

宗正(掌管国君宗族)

治粟内史(掌管租税)

少府(掌管山海池泽,供养国君)

九卿制度,大体上是从战国时代的官制发展而成。《汉书·百官公卿表上》载:“太(奉)常,卿一人。中二千石。本注曰:‘掌礼仪祭祀。每祭祀,先奏其礼仪,及行事,常赞天子。’”据杨宽对《史记·秦始皇本纪》考证,战国时代,赵、韩、齐、秦、楚等国都已有郎中之职,是国君的侍卫。秦制郎中令下有谒者,战国时代魏、齐、秦、楚等国都已有谒者,是为国君掌管传达的。卫尉这个官职,秦在战国时代已设置。《汉书·百官公卿表上》载:“卫尉,秦官,掌宫门卫屯兵。”太仆在春秋时代各国早已设置,战国时代魏、韩、齐、秦等国也都有太仆,具体负责掌管皇家的车辆马匹。廷尉之职,秦在战国时代也已设置,具体职掌刑狱之事。典客在战国时代已设立,齐国便有主客的官,掌管归附少数民族事务。内史,战国时代赵、秦已有,内史的职务是“节财俭用,察度功德”,和秦时的治粟内史性质是相同的。少府,掌管山海池泽之税,战国时代韩国已有,当时韩有少府所造的强弓劲弩。秦制少府下有佐弋,掌管弋射,战国时代秦、卫两国都已有佐弋。由于秦帝国皇室穷奢极欲,其少府机构也相当庞大,官员的权力也相应扩张,下属之官府及属员众多,有“十二官令丞”“三长丞”“七池监”等。

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秦中央官制

除上述所见的“九卿”之官职外,从《汉书·百官公卿表》和《睡虎地秦墓竹简》以及各种出土文物中,还可以看到属于秦代中枢机构的官职。如《汉书·百官公卿表》的“典属国”,在《睡虎地秦墓竹简·秦律十八种》中称“属邦”,是管理少数民族的机构,它与上述“典客”区别是“掌蛮夷降者”,即投降者归“典属国”管。此外,还有“詹事”“将作少府”“大内”“少内”“都官”等,均见于各种文献和文物。这些官职的地位、作用和权力范围,都有待于进一步研究。

林剑鸣认为,秦帝国的中央官制“在皇帝之下,重要的中枢官有丞相、御史大夫、太尉和博士。丞相虽位高,却较位低的御史大夫权小,兵权又为太尉所分割。太尉则有位无人……这样,皇帝左右的几个官员,在地位、职责和权力方面就都处于相互牵制的状态,任何人也无法独揽朝政,军国大权最后均操纵在皇帝一人手中。在上述几员官职之下又有廷尉、少府等较低一级的官员,各司一定的具体事务,其作用也不相同,其中廷尉和少府地位较为显要。这正是秦代地主阶级追求享乐生活和进行残酷统治的反映。以上各个官职全部组织到皇帝一人的权力之下,它们互相牵制,互相配合,发挥各自的作用,最终目的都是通过地方官僚机构达到维护地主阶级统治、对劳动人民实行专政的目的”。

①杨宽:《战国史》,上海人民出版社2004年版。

②林剑鸣:《秦汉史》,上海人民出版社2004年版。

选自《西安通史》,来源:《西安地方志》2024年第3期